让社会资本参与竞争 避免公共服务“政绩病”

时间:2019-07-02 16:30:16       来源:

7月1日,国家发改委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》。通知指出:要加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选;公开招标应作为遴选社会资本的主要方式;不得排斥、限制民间资本参与PPP项目。

近两年,“PPP模式”在投资领域以及公共媒体中出现的非常频繁,然而,真正明白这一模式到底是怎么回事的人却并不多。PPP其实是Public-Private Partnership的英文首字母缩写,指在公共服务领域,政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

简单地说,这种模式的两大核心,就是竞争性方式与社会资本参与。在某种意义上,PPP模式就是公私合作。因此,如果有地方政府想方设法排斥、限制社会资本参与PPP项目,那便是将“公私合作”变成了“公公合作”,可以说从根本上颠覆了PPP模式的定义。这种做法,无疑是对PPP模式的异化与扭曲,令人啼笑皆非。

国家发改委之所以在文件中专门指出这一问题,当然事出有因。近两年来,在国家对PPP项目加强规范、注重防范金融风险的大背景下,在具体的PPP项目实践过程中,银行、政府部门等对于各种社会资本一直保持着非常谨慎的态度。一些地方因为“过度谨慎”,确实出现了各种排斥、限制社会资本参与PPP项目的情况,譬如社会资本参与的项目落地难、银行贷款难等等。与此相对应的是,国企尤其是央企参与的PPP项目很容易落地或获得银行融资,笔者也曾亲眼目睹这类事件发生。最终,所谓的PPP项目常常被异化为政府-国有企业合作模式。这种政府-国有企业合作的模式的问题你,不仅是将Private(私有)这个单词从PPP中删掉了这么简单,而是直接动摇了PPP模式的理论基础以及现实需要。

PPP模式的理论基础来自公共选择理论,将“理性人假设”从私人领域引入公共领域。该理论认为:政府官员的“经济人”特征,使得政府的决策更有利于政府官员和政府机构的利益,从而可能造成“政府失灵”的风险。在一些情况下,政府投资的部分“政绩工程”不仅经济效益很低,社会效益也不高,有些甚至没有效益。公共选择理论认为,公共产品在纯政府提供与纯市场提供之间,其实有多种可供选择的混合提供方式,而这些方式将会更好地平衡政府利益与公共利益之间的关系。真正通过竞争方式选择社会资本的PPP项目,将有助于避免公共项目的“政绩工程”等弊病,有助于提升项目效率,这也是PPP模式的真正意义所在。

在一些地方政府看来,PPP模式的存在意义仅仅局限于解决融资问题,在财政约束下避免额外负债。但是,PPP的核心意义并不止于减轻政府财政负担,而是通过引入社会资本,以及社会资本与生俱来的竞争意识、市场价值投资理念、市场风险意识等,来提升公共产品的营运能力,提高公共产品的供给效率。我们不难看出,社会资本是PPP模式实践中的生命力所在。这与当前国企改革引入社会资本参与混改是一个道理,旨在提升效率。

也就是说,无论是从PPP的基本概念、理论基础还是社会实践来看,各地都不应排斥、限制社会资本进入PPP项目,这是由PPP项目的内在需要所决定的。近年来,各级政府都在致力于营造一种“国企、外企和私企一视同仁”的“竞争中性”环境,目的在于确保国有企业与私人企业、外资企业平等竞争。排斥、限制社会资本进入PPP项目,显然与我国当前的政策环境不符,在这个意义上来说,国家发改委的文件要求无疑是一个及时的纠偏,这不仅有助于PPP本身的健康持续发展,更有助于我国宏观经济及营商环境的改善。(盘和林)

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